2001年4月1日至5月16日，全國各類煤礦發(fā)生重特大事故62起，死亡503人。人們不禁要問：“煤礦到底怎么了？！”從事煤礦生產(chǎn)、安全管理、監(jiān)察的人員（包括政府及其有關(guān)部門）都覺得像猶坐在火山口上，不知什么時候事故會發(fā)生在自己身邊。這也引起了各級政府的高度重視，并將安全工作擺到重要位置，加大了安全工作力度。國家成立了“國家煤礦安全監(jiān)察局”，先后采取了一系列措施，以扭轉(zhuǎn)事故多發(fā)的嚴峻局勢。然而煤礦安全事故多發(fā)的勢頭并沒有因之而得到有效遏制。很多文章分析煤礦事故多發(fā)的原因，歸納起來不外乎思想認識不到位，沒有真正樹立“安全第一”的思想，安全投入不足，安全生產(chǎn)條件惡化，安全基礎工作薄弱，安全可靠性差等諸多方面。不能否認，這些當然是導致煤礦事故多發(fā)的原因，特別是對于煤炭生產(chǎn)企業(yè)來說，這些分析與概括是較深刻與全面的。但從一個較大的區(qū)域乃至全國來說，除沒有牢固樹立“安全第一”思想外，不具備安全生產(chǎn)的小煤礦過多，安全投入嚴重不足而致使安全狀況惡化和安全監(jiān)管力度不到位等諸多因素的積聚并共振，是造成當前煤礦事故多發(fā)的直接原因，這點更為大家所認同。那么造成這些原因的根源除形而上的“思想認識”外還有什么？值得我們換個角度和層面去思考與探索。

1 市場失靈

1.1 資源配置不當

由于我國現(xiàn)階段處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)型期（模擬市場經(jīng)濟），投資渠道

不暢且有限（規(guī)模較大項目的投資主體為政府或政府控制的銀行），民間小規(guī)模資本（閑散資金）和缺乏教育、低素質(zhì)的農(nóng)村過剩勞動力（人力資源）為尋求投資效益，必須尋求與之相宜的投資途徑，有煤炭資源的地區(qū)便在無規(guī)劃的情況下將這些資源（經(jīng)濟資源——小規(guī)模閑散資金、人力資源——低素質(zhì)農(nóng)村勞動力、煤炭資源——國有）過度的配置在煤炭開采上，造成了小煤礦數(shù)量劇增，生產(chǎn)規(guī)模嚴重過剩，市場供過于求的局面。

煤炭生產(chǎn)不同于其他制造業(yè)，投資于煤炭生產(chǎn)的資金，其存在形式主要為井巷工程的煤礦專用設備，不可能轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，煤礦停產(chǎn)，則原來的資金投入便成了沉沒成本，要重新復產(chǎn)，追加成本也遠大于其他行業(yè)，這決定了煤炭生產(chǎn)企業(yè)難以根據(jù)供給與需求平衡的市場經(jīng)濟規(guī)律去運行，于是就出現(xiàn)了市場失靈。煤炭生產(chǎn)企業(yè)在市場衰退的情況下，只能是拼設備維護生產(chǎn)，使得安全狀況日益惡化。再加上小煤礦從事生產(chǎn)的人員是缺乏培訓、低素質(zhì)的農(nóng)村勞動力，不具備從事煤礦安全生產(chǎn)基本素質(zhì)，“三違”現(xiàn)象普遍，這些小煤礦也就成了煤礦事故多發(fā)的源頭。

1.2 安全與效益

對于一個較大的區(qū)域（如市、省），安全就是效益很容易理解，少出事故，減少損失，

整體效益就好。我國每年煤礦傷亡事故的損失大約15億元（《煤礦安全監(jiān)察》），也就是說，由于傷亡事故，全國煤炭系統(tǒng)減少收益15億元。安全與效益的關(guān)系，往往是事故發(fā)生后所產(chǎn)生的巨大負效益對企業(yè)效益的沖減才體現(xiàn)出來的，所以安全對企業(yè)效益的影響有機率性和時滯性。這就使得從事煤炭生產(chǎn)的業(yè)主心存僥幸而不進行安全投入（追加成本），如能維護生產(chǎn)而不發(fā)生事故，則企業(yè)的效益會更好。舉一個簡單的事例，當前小煤礦存在的使用明刀閘開關(guān)，按照《煤礦安全規(guī)程》規(guī)定，煤礦井下必須使用防爆電器，但防爆開關(guān)與刀閘開關(guān)的市場價格比為100：1左右，煤炭生產(chǎn)企業(yè)若采用防爆開關(guān)盡管杜絕了因電弧點燃瓦斯、煤塵的可能性，但投入是大大增加了的，那么使用刀閘開關(guān)（特別是礦主認為瓦斯不易積聚的工作點，如進風巷道、機電硐室等）就可以降低生產(chǎn)成本，增加效益。這也使得在生產(chǎn)過程中礦主對生產(chǎn)系統(tǒng)的安全評價逐步變化，將可接受的危險水平大大降低，從而導致了煤礦安全狀況日益惡化。

2政府失靈

2.1 政府行為企業(yè)化

從1978年改革開始至今，上級政府對其下級政府及部門的政績考核指標中最重要的一項便是總產(chǎn)值（GDP），在有煤炭資源的鄉(xiāng)、村由于受到土地、經(jīng)濟、地理環(huán)境及農(nóng)業(yè)邊際效益遞減、人口及其綜合素質(zhì)的限制，為追求生產(chǎn)（名義數(shù)字）增長，體現(xiàn)良好政績，只得將目光投向煤炭開采，無視市場的供、需平衡，成本、收益，地方政府利用其對資金的影響與控制，以及資源的配置權(quán)（礦產(chǎn)資源國家所有，尚未市場化，其配置權(quán)仍在政府），追求投資最大化，以此推動地方經(jīng)濟的發(fā)展，這樣使得政府行為企業(yè)化，也使得只要有煤可采的地方便有小煤礦無序的存在，罔顧生產(chǎn)規(guī)模、安全生產(chǎn)條件與社會成本等。

我國的改革是先從經(jīng)濟體制改革著手，而政治體制改革滯后。現(xiàn)在，地方政府機構(gòu)臃腫，財政負擔過重，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為實現(xiàn)對農(nóng)村的基層管理，設置“七所八辦”等一系列機構(gòu)，靠征收農(nóng)業(yè)稅根本不夠支付這些機構(gòu)人員工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊張是不爭的事實，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不只是將開辦煤礦作為提高產(chǎn)值（GDP）的手段，而是將各類煤礦視為財源，向其征收各種稅費，也無視其是否合法與安全生產(chǎn)了。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類煤礦安全生產(chǎn)負有主要領導責任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，本應在關(guān)井壓產(chǎn)和安全整頓等工作中主動參與配合，但在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，在此過程中竟出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導出面求情多保留幾個煤礦（盡管這些煤礦不具備安全生產(chǎn)條件，不依法生產(chǎn)）的現(xiàn)象。更有甚者，有個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導公然說：“開礦（非法礦）違法，保不住烏紗帽，政府發(fā)不出工資不穩(wěn)定也保不住官位”。于是左手托著“官帽”，右手啟動放炮器，啟封了艱難封閉的非法煤礦，對經(jīng)濟利益的張揚達到了藐視國家法律、政策的地步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為從煤礦取得收益，相應也成了其保護傘。市場經(jīng)濟中政府應是經(jīng)濟的仲裁者，而現(xiàn)存的政府行為企業(yè)化無疑成了事故源——小煤礦大量無序存在的一個因素。

2.2 腐敗與隱患共存

湖南省委書記楊正午同志在強調(diào)安全生產(chǎn)時指出：“事故隱患嚴重的地方，一定存在著腐敗”，這絕不是危言聳聽。國家針對煤礦安全生產(chǎn)先后制訂、頒發(fā)了不少的法律、法規(guī)、規(guī)程、政策及技術(shù)規(guī)范等，只要各級政府及相關(guān)職能部門執(zhí)法人員依法行政，嚴于執(zhí)法，那么煤礦整體安全生產(chǎn)狀況絕不致惡化到當前這樣嚴峻的狀況。在對煤礦安全生產(chǎn)的行政執(zhí)法過程中存在的腐敗現(xiàn)象歸納起來有兩點：一是地方政府及職能部門、執(zhí)法人員的不起作用；二是權(quán)力市場化（權(quán)力尋酬）。

前面闡述的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因受經(jīng)濟利益的激勵，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的安全生產(chǎn)未盡其主要領導責任，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不起作用的具體表現(xiàn)。對規(guī)范煤礦合法、有序、安全生產(chǎn)的各職能部門（也地礦、煤炭、工商、公安、電力等）都有其相應的固有的職能，即體現(xiàn)社會關(guān)系三大要素——責（承擔的社會責任）、權(quán)（享有的社會權(quán)力）、利（體現(xiàn)和處理的利益關(guān)系），這些部門對煤礦安全生產(chǎn)負有重要和直接的管理責任，然而在具體的行政活動中，各部門只清楚認識到“權(quán)”、“利”，而對“責”則不認真分析或者有意回避。主要表現(xiàn)在對煤礦安全檢查、管理上的互相推諉，事故處理上的爭先介入，爭權(quán)諉責。即使進行監(jiān)督、檢查也只是應付性的流于形式，甚至有的部門工作人員下礦檢查安全不深入井下，在地面問一下礦主，存在哪些隱患，就填寫隱患整改通知書了事，職責工作落不到實處，其目的不是查處非法生產(chǎn)和查出隱患后的責令整改、督促整改，而是推卸責任，職能部門的不起作用，使安全工作力度逐級弱化，是非法礦得不到及時查處，煤礦安全狀況未能好轉(zhuǎn)的原因之一。

地方政府、職能部門、執(zhí)法人員的不起作用使法律、法規(guī)、政策的目標與實踐結(jié)果產(chǎn)生巨大差距，安全工作流于形式，是公務人員缺乏政治責任感，是職業(yè)道德的危機與喪失。而在煤礦安全生產(chǎn)中的權(quán)力尋酬，使得非法、無序、不安全生產(chǎn)受到權(quán)力的袒護，使非法生產(chǎn)合法化、不安全生產(chǎn)合理化，這是權(quán)力——稀缺資源擁有者基本道德的淪喪。在煤礦安全生產(chǎn)過程中，權(quán)力尋酬主要有如下三類情況：

第一類是煤炭資源配置權(quán)擁有者的權(quán)力尋酬。我國礦產(chǎn)資源（煤炭）屬國家所有，煤炭資源的配置（即煤礦合法生產(chǎn)）是依憑于“兩證”（采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證），享有資源配置權(quán)的部門（礦管、煤炭）和人，在資源配置過程中受部門或個人利益激勵，進行權(quán)力尋酬（權(quán)、錢交易）。礦管部門權(quán)力尋酬使得煤炭開采無序化，煤炭部門在煤炭生產(chǎn)許可證申辦、現(xiàn)場驗收過程中進行權(quán)力尋酬，使得不具備安全條件的礦井合法化。

第二類在煤炭生產(chǎn)領域?qū)こ暾呤桥c擁有資源配置權(quán)的部門（或個人）有關(guān)系的中介人?；驗闄?quán)力擁有者（如政府官員、檢察、法院、組織等部門的工作人員），或為具有社會關(guān)系的中介人（如親屬、朋友），他們通過關(guān)系間接配置資源，或直接湊合權(quán)、錢交易，或采取入股的形式。有這種“權(quán)力股”、“關(guān)系股”存在的礦井在安全檢查、督察、管理上，因為權(quán)力的介入而阻力重重，甚至礦主依仗權(quán)力藐視檢查人員，在“人治的法制”社會環(huán)境中，該關(guān)閉的煤礦得不到關(guān)閉，該停產(chǎn)整頓的也無法停產(chǎn)整頓，甚至在關(guān)井壓產(chǎn)和安全整頓中出現(xiàn)權(quán)力擁有者（煤礦的后臺）親自出面關(guān)照的現(xiàn)象。更有甚者，關(guān)閉后資源較好的小煤礦，通過權(quán)力運作而再度合法化，促使權(quán)力運作的動力和潤滑劑則是金錢。某國有礦井內(nèi)一非法礦，國有礦多次行文上報，稱其超深越界，破壞礦井通風系統(tǒng)，增大礦井涌水量等，在1999年大規(guī)模關(guān)井壓產(chǎn)的政府行為中艱難地被關(guān)閉了。然而關(guān)閉半年后，通過小煤礦礦主、權(quán)力擁有者及其中介人的共同努力，又成了國有礦合法小井轉(zhuǎn)包給原礦主，前面報告中嚴重危害國有礦井安全生產(chǎn)的隱患也在金錢的作用下“消除”了。

第三類權(quán)力尋酬則是部門及其公務人員在行政過程中的權(quán)力尋酬。部門及其公務人員在對煤礦檢查、監(jiān)察、管理、行政執(zhí)法過程中存在借檢查之名收取費用、贊助、罰款，甚至索取賄賂的現(xiàn)象，不僅使安全工作無法落到實處，而且使礦主對執(zhí)法人員產(chǎn)生了道德上的不尊重，使法律、法規(guī)對其的約束“軟化”。更有甚者有些公務人員在檢查中查出重大安全隱患填寫停產(chǎn)整頓通知書后，在礦主宴請的酒席上和三陪小姐的嗲聲軟語中撕毀了，而這類人員尋酬后又從執(zhí)法者轉(zhuǎn)變?yōu)榈V主的保護傘。

資源配置不當，政府行為企業(yè)化和權(quán)力尋酬不只是導致非法小煤礦大量、無序的存在和煤礦整體安全生產(chǎn)狀況的惡化，還造成大量的已投入資金和資源的浪費，社會成本是巨大的。煤礦安全是煤炭企業(yè)的經(jīng)濟活動，是一種企業(yè)行為，從煤礦生產(chǎn)過程中，分析企業(yè)行為對煤礦安全生產(chǎn)的影響是很有必要的。認真剖析各種外部因素對煤礦安全生產(chǎn)的作用，積極、認真地研究適應當前體制和社會環(huán)境的監(jiān)管措施，更可以從整體上提高煤礦安全生產(chǎn)水平和經(jīng)濟效益，使煤炭生產(chǎn)走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

黃宏章