突發(fā)事件處理中存在的問(wèn)題與政府形象建設(shè)

　　師鋒剛

　　現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)的大轉(zhuǎn)型時(shí)期，同時(shí)也處于社會(huì)結(jié)構(gòu)全面調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。在社會(huì)利益多元重組分合的過(guò)程中，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)的脆弱性，社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性以及自然環(huán)境不斷惡化等原因，導(dǎo)致突發(fā)性事件不斷，自然災(zāi)害層出不窮，各種矛盾凸現(xiàn)，防不勝防。在給我們生產(chǎn)生活造成重大損失的同時(shí)，也給我們正常的社會(huì)秩序造成沖擊，造成了一系列的不穩(wěn)定性因素。與此同時(shí)，由于在突發(fā)事件上處理的欠妥，給我們的政府機(jī)關(guān)造成了惡劣的影響，嚴(yán)重影響了政府的形象，因此增強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的能力，及時(shí)有效迅速的做好突發(fā)事件處理，防止事態(tài)的擴(kuò)大工作，這不僅僅關(guān)系著政府的形象與公信力，而且也是對(duì)政府執(zhí)政能力的嚴(yán)重考驗(yàn)。

　　突發(fā)性事件是指突然發(fā)生、危及大眾利益、影響社會(huì)秩序、人們不希望發(fā)生，但又會(huì)對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)造成重大損失，嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的一系列惡性事件的總稱。從內(nèi)容上來(lái)分類：主要包括自然原因引起的突發(fā)性事件，如地震、海嘯、突發(fā)性大暴雨、雪災(zāi)、滑坡等自然災(zāi)害，這類災(zāi)害一般影響范圍廣、破壞性大、處理不好容易引起社會(huì)恐慌;包括人為原因引起的突發(fā)性公共事件，如爆炸、投毒、交通擁擠等事件;包括疫病引發(fā)的災(zāi)難性事件，如非典型肺炎、口蹄疫等引發(fā)的事件;還有社會(huì)公共事件所引發(fā)的騷亂、游行、示威等事件。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料統(tǒng)計(jì)來(lái)看，2010年全國(guó)各類自然災(zāi)害直接造成經(jīng)濟(jì)損失達(dá)5340億元，比上年增加1.1倍;全年生產(chǎn)安全事故死亡達(dá)79552 人;發(fā)生森林火災(zāi)7723起。因此，在現(xiàn)階段，各級(jí)政府必須高度重視社會(huì)突發(fā)性公共事件的處理工作，把其當(dāng)作一項(xiàng)常態(tài)工作來(lái)抓，從基礎(chǔ)性工作做起，爭(zhēng)取把各種不安全隱患消滅在萌芽之中。同時(shí)增強(qiáng)各級(jí)政府的應(yīng)對(duì)能力，采取預(yù)防為主、防治結(jié)合的治理理念，及時(shí)有效的處理、妥善做好后備事宜;在處理突發(fā)事件的過(guò)程中主動(dòng)采取有力措施，積極行動(dòng)，廣泛動(dòng)員，轉(zhuǎn)變危機(jī)治理理念，在全社會(huì)形成政府—公民社會(huì)—個(gè)人三位一體的危機(jī)治理結(jié)構(gòu)。

　　經(jīng)過(guò)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，處理突發(fā)事件的過(guò)程的考察，著重分析了近幾年來(lái)，尤其在全國(guó)范圍內(nèi)有重大影響力的事件，諸如2003年蔓延全國(guó)，造成全面恐慌的禽流感事件，以北京為例，由于在防治的初期，市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)沒(méi)有給與高度的重視，導(dǎo)致病毒迅速擴(kuò)散蔓延，受感染的人數(shù)不斷增加，最后中央政府直接介入，采取有力措施，發(fā)布災(zāi)情，安定人心，撤換處理了一大批領(lǐng)導(dǎo)干部，有效制止了災(zāi)情的蔓延;還有今年春節(jié)期間南方發(fā)生的連續(xù)凍雨冰雪天氣，致使交通中斷長(zhǎng)達(dá)十余天，給廣大人民的生產(chǎn)生活造成了重大影響與損失;再比如5月12日中國(guó)四川汶川發(fā)生的震驚中外的8.0級(jí)地震，造成69000人死亡，18149人失蹤，總計(jì)87149人，傷者不計(jì)其數(shù)，地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451個(gè)億，間接損失不計(jì)其數(shù)，同時(shí)在心靈上給受災(zāi)人民造成極大的傷害;以及發(fā)生在6月28日的貴州甕安數(shù)千人圍觀當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)長(zhǎng)達(dá)7個(gè)小時(shí)，進(jìn)而發(fā)生打砸搶事件，導(dǎo)致多處辦公樓被砸，辦公設(shè)施被毀，車輛被燒;再加上近年來(lái)愈演愈烈的因征地、教育、醫(yī)療、環(huán)境污染、就業(yè)、失業(yè)、退休、土地糾紛，補(bǔ)償糾紛等集體上訪事件，由于地方政府在事件處理過(guò)程中不當(dāng)，導(dǎo)致人民群眾與地方政府關(guān)系緊張，甚至發(fā)生群眾沖擊當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)的事件，嚴(yán)重的影響了政府的形象，在全國(guó)造成惡劣的影響，在重點(diǎn)分析思考的基礎(chǔ)上我認(rèn)為現(xiàn)階段政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題：

　　一、我國(guó)政府尤其是地方各級(jí)還不習(xí)慣于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，不習(xí)慣于處理突發(fā)事件，在突發(fā)公共事件上還缺乏經(jīng)驗(yàn)，在治理理念上還沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代管理模式。在面對(duì)突發(fā)事件，政府缺乏應(yīng)對(duì)能力，反應(yīng)遲緩，未能從根本上做好工作。集中體現(xiàn)為：

　　1、面對(duì)突發(fā)性公共事件，政府不是更好的尋根追源，有效的化解危機(jī)，而是逃避責(zé)任，放任自流，最終導(dǎo)致事態(tài)的擴(kuò)大，嚴(yán)重影響社會(huì)生產(chǎn)生活正常展開，在全社會(huì)造成很不好的影響。而政府自身的公信力與形象也大打折扣，如在2003年非典蔓延的初期，北京市市政府面對(duì)非典，不是迅速采取有力措施，有效防止非典型肺炎的擴(kuò)散，及時(shí)發(fā)布信息，穩(wěn)定人心，消除人們的恐慌感，而是在應(yīng)對(duì)非典防治的過(guò)程中集中反應(yīng)遲緩，采取瞞報(bào)謊報(bào)的方式最終導(dǎo)致疫情擴(kuò)大，而公眾對(duì)政府的信任度與滿意度也驟降。然而慶幸的是中央政府迅速采取有力措施，通過(guò)及時(shí)向社會(huì)發(fā)布信息，以及防止途徑，有效的化解了公眾的恐慌感，穩(wěn)定了情緒，從根本上防止了疫情的擴(kuò)散，到下半年疫情基本上得到了控制，公眾對(duì)市政府應(yīng)對(duì)能力以及信心評(píng)價(jià)不斷增高。據(jù)抽樣調(diào)查情況顯示：就北京市市政府在抗擊非典的過(guò)程中是否采取了有力措施展開調(diào)查，57%的市民認(rèn)為政府措施非常有效，37%的市民認(rèn)為政府措施比較有效，只有6%的市民認(rèn)為政府的措施一般，而在非典蔓延的初期，北京市市民對(duì)政府的評(píng)價(jià)滿意度不足35%;從年齡上來(lái)看，30歲以上的市民對(duì)政府工作的有效性評(píng)價(jià)都比較高，主要集中在45-55歲之間，從城市信心指數(shù)層面來(lái)看，30.5%的受采訪市民給出了很有信心的回答，54.6%的受采訪市民給出了很有信心的回答，只有14.9%的受訪市民認(rèn)為信心不足，而這個(gè)指數(shù)在非典初期不滿意度竟然達(dá)58.9%,由此可見一般。

　　2、面對(duì)突發(fā)性事件，政府尤其是地方性政府更多的不是想方設(shè)法解決問(wèn)題，而是一味的回避問(wèn)題，甚至是不惜動(dòng)用公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)，企圖憑借國(guó)家暴力機(jī)關(guān)來(lái)威脅、恐嚇解決問(wèn)題，最終導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。例如6.28貴州甕安事件，本來(lái)事件很簡(jiǎn)單，但是由于當(dāng)?shù)卣幚聿划?dāng)，而公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在事件處理過(guò)程充當(dāng)“執(zhí)法先鋒”，被推到了前沿陣地，而事件處理過(guò)程的粗糙簡(jiǎn)單，顯失公平，直接增加民眾與政府機(jī)關(guān)的沖突機(jī)會(huì)，使得公眾與政府的關(guān)系一直處于一種緊張繃直狀態(tài)。而各種矛盾相互疊加長(zhǎng)期不能得到解決，最終以這件事為導(dǎo)火索導(dǎo)致數(shù)萬(wàn)人沖擊當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)，發(fā)生打砸搶事件。該事件的發(fā)生直接影響到了當(dāng)?shù)卣男蜗?，直接影響了貴州省在全國(guó)人民心中的形象。再比如7.19發(fā)生在云南省孟連縣暴力沖突事件，由于當(dāng)?shù)卣ぷ鞑涣?，致廣大膠農(nóng)利益于不顧，錯(cuò)誤的將膠農(nóng)與橡膠公司的利益糾紛定性為農(nóng)村黑惡勢(shì)力影響社會(huì)治安，致使膠農(nóng)與橡膠公司的利益糾紛長(zhǎng)期不能得到有效解決，最終釀成悲劇，500名膠農(nóng)手持棍棒刀具與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)、公安民警對(duì)峙，發(fā)生武力沖突，導(dǎo)致41名民警受傷，多輛警車被砸，民警用防暴槍防衛(wèi)，造成15名膠農(nóng)受傷，兩人中槍身亡，該事件經(jīng)報(bào)道后，在社會(huì)上引起了廣泛的反應(yīng)，造成了惡劣的影響。

　　3、面對(duì)突發(fā)性事件，政府尤其是地方性政府還缺乏一種緊急應(yīng)對(duì)的能力。在治理的過(guò)程中更多的還是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代全能政府的治理理念，即政府包干一切的做法。在信息方面政府壟斷一切信息，掌管信息的發(fā)布，但是在現(xiàn)實(shí)中，由于突發(fā)事件發(fā)生的突然性，不確定，以及重大的破壞性，因此這要求政府在很短的時(shí)間做出應(yīng)對(duì)，但是在經(jīng)濟(jì)日益全球化，社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜化，信息傳遞多途徑化的今天，單靠政府單槍匹馬是不可能做好的。因此，在突發(fā)性事件前面，需要政府進(jìn)行廣泛的動(dòng)員，在全社會(huì)形成國(guó)家政府—公民社會(huì)—個(gè)體三位一體的危機(jī)治理機(jī)制，才能很好的應(yīng)對(duì)危機(jī)。

　　二、我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的過(guò)程中還缺乏統(tǒng)一的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，因此在很大程度上限制了事件處理的及時(shí)性、有效性。

　　由于突發(fā)事件發(fā)生的突然性，要求政府與社會(huì)及時(shí)予以應(yīng)對(duì)，給與關(guān)注，而它的重大破壞性要求政府與社會(huì)力量及時(shí)的進(jìn)入，對(duì)事件結(jié)果進(jìn)行救助。同時(shí)由于參與突發(fā)事件救助主體的多樣性，分屬不同的行業(yè)和各個(gè)領(lǐng)域。因此，為了有效的遏制突發(fā)事件的擴(kuò)大，為了迅速及時(shí)高效的對(duì)突發(fā)性事件進(jìn)行救助，有必要建立統(tǒng)一的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制，但是就現(xiàn)實(shí)中調(diào)查的實(shí)際情況來(lái)看，都沒(méi)有很好的解決這個(gè)問(wèn)題。

　　在2003年的非典防治工作中，由于醫(yī)護(hù)人員分屬不同的系統(tǒng)與行政機(jī)構(gòu)管轄，諸如衛(wèi)生部人員歸衛(wèi)生部管轄，北京市醫(yī)護(hù)人員歸北京市管轄。由此造成了有的地方醫(yī)護(hù)人員與藥品短缺，而有的部門卻存在大量的閑置醫(yī)護(hù)人員與緊缺醫(yī)藥品等。再比如年初的凍雨冰雪災(zāi)害天氣所造成的交通大擁擠，由于鐵道部與交通部門屬于不同的管理系統(tǒng)，因此在南方斷電能源短缺的情況下，鐵道部與交通部管理部門各自依據(jù)自身判斷做出決策，而在這個(gè)過(guò)程中由于缺乏必要的協(xié)調(diào)，以致于出現(xiàn)雙方相互抱怨，相互指責(zé)的狀況。而統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏與不健全，讓公眾對(duì)鐵道部與交通部的詬病也不絕于耳。

　　在現(xiàn)代社會(huì)中，各級(jí)政府要不斷探索，增強(qiáng)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的能力，增強(qiáng)政府在突發(fā)性公共事件中管理協(xié)調(diào)的能力，增強(qiáng)政府對(duì)突發(fā)性公共事件的感知力、重視力、解決力，在突發(fā)事件的妥善處理中樹立政府良好的形象，樹立政府親民、愛民、利民的民治政府的形象，使政府想公眾之所想，急公眾之所急，利公眾之所利，在點(diǎn)點(diǎn)滴滴中樹立政府良好的形象，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)知感與信任感。

　　三、我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中還缺乏完善的法制建設(shè)。從而在很大程度上限制了突發(fā)事件處理過(guò)程的法制化、規(guī)范化。

　　突發(fā)事件處理過(guò)程的法制化、制度化是突發(fā)性公共事件處理的法律依據(jù)，同時(shí)也是把突發(fā)性事件納入法制軌道的重要保障。而事件處理過(guò)程中的法律憑借是有效規(guī)范運(yùn)作基礎(chǔ)與保障，但是從我們國(guó)家的立法進(jìn)程來(lái)看，在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件方面的立法上仍舊處于初級(jí)階段，處于完善階段。因此，加大突發(fā)事件方面配套的立法仍是工作的重點(diǎn)。而實(shí)踐證明如果不能夠有效改善制度層面供給的稀缺狀況，不能有效改善立法方面的空缺狀況，那么突發(fā)性事件處理的制度化瓶頸就不能有效改善。

　　2007年11月1日《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)公共應(yīng)急法律體系將更加的完善，可以說(shuō)其在更多的層面上把我國(guó)的突發(fā)事件處理納入到了法律的軌道，使突發(fā)事件處理有法可依，有據(jù)可憑。截至2006年底我國(guó)建立的各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案超過(guò)130萬(wàn)件，可以說(shuō)這些法律法規(guī)的實(shí)施對(duì)這次抗震救災(zāi)提供了“指路明燈”。

　　在四川汶川發(fā)生地震后，黨中央國(guó)務(wù)院迅速作出指示：要求不惜一切代價(jià)迅速搶救傷員，妥善安置受災(zāi)群眾。并迅速出臺(tái)《汶川大地震災(zāi)后重建條例》，把災(zāi)后重建工作納入法制化的軌道，使災(zāi)后重建工作有條不亂的進(jìn)行。同時(shí)由于中央政府與地方政府在這次抗?fàn)幘葹?zāi)中表現(xiàn)突出，在地震發(fā)生后，采取了迅速及時(shí)的行動(dòng)，有效防止災(zāi)情的擴(kuò)大，在國(guó)內(nèi)外備受贊譽(yù)，極大地改善了中國(guó)政府在國(guó)際社會(huì)中的地位與形象，同時(shí)也是國(guó)內(nèi)人民更加地團(tuán)結(jié)，更加的安定，公眾對(duì)政府的信心與信賴倍增。因此，在現(xiàn)階段繼續(xù)加強(qiáng)突發(fā)事件配套法律法規(guī)的建設(shè)，建立完備的突發(fā)事件處理法律體系，使事件的處理在法律的軌道下運(yùn)作。

　　四、我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件的過(guò)程中信息還不夠公開，政府還不習(xí)慣與社會(huì)共享信息資源，從而在一定程度上影響著事件的處理，致使事態(tài)擴(kuò)大。

　　政府信息公開一直是公民社會(huì)所努力訴求的結(jié)果，但是在現(xiàn)實(shí)中總是由于這樣那樣的原因最終流于形式，但是公眾的訴求并未因此而受到制約，尤其是近年來(lái)，公眾的呼聲逐漸高漲，在中央政府的倡導(dǎo)下要求地方政府逐步擴(kuò)大政務(wù)公開，增加信息的透明化，增強(qiáng)對(duì)公眾的回應(yīng)力度。與此同時(shí)，在突發(fā)性公共事件中，由于其發(fā)生的突發(fā)性、不確定性、以及涉及范圍的廣泛性，作用的社會(huì)性、擴(kuò)散性、衍生性，要求政府必須及時(shí)向社會(huì)公布信息，避免因?yàn)樾畔⒉粫扯l(fā)公眾集體恐慌，從而引發(fā)社會(huì)騷亂，危及社會(huì)正常的秩序。

　　起至2008年5月1日，我國(guó)《政府信息公開條例》正式實(shí)施，其為政府信息公開提供了法律依據(jù)，而公眾可以就此要求各級(jí)政府部門公開相應(yīng)的政務(wù)信息，從而維護(hù)公民的合法權(quán)益，充分保障公民的知情權(quán)。在這次抗震救災(zāi)工作中，中央政府在第一時(shí)間內(nèi)及時(shí)地將疫情公布于眾，并就震情情況向公眾作了詳細(xì)的報(bào)告，建立災(zāi)情預(yù)報(bào)制度，定期向公眾報(bào)告災(zāi)情，從而有效的防止了疫情的擴(kuò)散，杜絕了謠言的傳播，有效的避免了群體性社會(huì)恐慌的發(fā)生，使公眾及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的了解了事態(tài)的發(fā)展情況，從而采取科學(xué)理性的參與救災(zāi)工作，參與防震自救行動(dòng)。同時(shí)最大程度的動(dòng)員社會(huì)力量參與抗震救災(zāi)，取得了社會(huì)各界的支持與理解。在這次抗震救災(zāi)過(guò)程中，中國(guó)政府彰顯出更加開放、更加自信、更加務(wù)實(shí)、更加勇于承擔(dān)責(zé)任的新政府形象備受矚目。據(jù)清華大學(xué)調(diào)查實(shí)驗(yàn)室開展的覆蓋26各省市自治區(qū)以及港澳臺(tái)地區(qū)關(guān)于“5.12抗震救援大型民意調(diào)查”顯示：97.9%的公眾對(duì)政府抗震救災(zāi)工作表示滿意，98.7%的公眾對(duì)政府救災(zāi)機(jī)制和及時(shí)響應(yīng)表示滿意，95.13%的公眾對(duì)政府在抗震救災(zāi)過(guò)程中信息及時(shí)精確的披露表示滿意。

　　建立政府信息公開制度，尤其是建立在突發(fā)事件中政府信息的公開制度，要求政府向公眾與媒體公開信息，實(shí)現(xiàn)政府與媒體、政府與公眾、媒體與公眾的良好合作機(jī)制。發(fā)揮媒體在信息披露、信息公開、信息傳遞過(guò)程中的重要作用。在經(jīng)濟(jì)全球化、信息網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的今天，信息的公開、信息傳播途徑的多元化，廣播、雜志、網(wǎng)絡(luò)、新聞機(jī)構(gòu)等多種渠道的傳播從根本上解決了信息傳播過(guò)程中技術(shù)性因素的限制。因此，在現(xiàn)階段要求各級(jí)政府繼續(xù)發(fā)揚(yáng)抗震救災(zāi)中信息披露的優(yōu)良作風(fēng)，建立重大事件的披露制度，增強(qiáng)政府信息的公開化、共享性，增強(qiáng)政府與傳媒、政府與公眾的溝通協(xié)作。

　　總之，在現(xiàn)階段，在國(guó)家現(xiàn)代化，政治民主化，經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，由于發(fā)展過(guò)程中的不確定性增強(qiáng)了突發(fā)事件發(fā)生的頻率。因此，這要求各級(jí)政府必須切實(shí)做好基本工作，增強(qiáng)政府自身對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)政府治理過(guò)程中的公開化、透明化，建立政府--媒體--公眾在危機(jī)事件中的良性互動(dòng)合作機(jī)制，完善突發(fā)事件相關(guān)配套法律建設(shè)，組織建設(shè)，制度供給。從根本上增強(qiáng)現(xiàn)代政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)力、處理力，有效地化解社會(huì)危機(jī)，在危機(jī)治理過(guò)程中彰顯政府的公共性、社會(huì)性、服務(wù)性，提升政府的形象。