國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局國家煤礦安全監(jiān)察局關于進一步規(guī)范煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作的意見

(討論稿)

各省級煤礦安全監(jiān)察局：

為深入貫徹落實《安全生產(chǎn)法》和《國務院辦公廳關于加強安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》等有關法律法規(guī)規(guī)定，加強制度建設，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效能，預防和遏制煤礦事故，促進全國煤礦安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉，提出以下意見：

一、監(jiān)察執(zhí)法形式和主要內容

1.監(jiān)察執(zhí)法主要職責。依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》、《國務院辦公廳關于印發(fā)國家煤礦安全監(jiān)察局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》，煤礦安全監(jiān)察機構行使國家煤礦安全監(jiān)察職能，監(jiān)督檢查地方政府煤礦安全監(jiān)督管理工作，依法對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)實施定期監(jiān)察、重點監(jiān)察、專項監(jiān)察(以下簡稱“三項監(jiān)察”)。

定期監(jiān)察是指對監(jiān)察區(qū)域內煤礦企業(yè)進行分類分級,實施不同周期的監(jiān)察。監(jiān)察形式包括重點監(jiān)察、專項監(jiān)察、隱患舉報核查等。省級以上人民政府和上級領導機關組織開展的安全生產(chǎn)督查、檢查、異地監(jiān)察執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等需要省級煤礦安監(jiān)局(以下簡稱省局)及區(qū)域監(jiān)察分局(以下簡稱分局)參與、配合的執(zhí)法活動，屬于定期監(jiān)察的構成部分。

重點監(jiān)察是指對監(jiān)察區(qū)域內以煤與瓦斯突出、高瓦斯、水文地質類型復雜和極復雜、開采容易自燃煤層、有沖擊地壓危險等災害嚴重和事故多發(fā)的煤礦企業(yè)為重點對象實施的監(jiān)察。省局和分局每年應認真分析轄區(qū)煤礦災害特點及近五年來事故發(fā)生情況,確定重點監(jiān)察對象,納入重點監(jiān)察范圍。

專項監(jiān)察是指對監(jiān)察區(qū)域內煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)條件和設施實施的單項或多項專業(yè)性監(jiān)察。

2.監(jiān)察執(zhí)法主要內容。監(jiān)督檢查地方政府貫徹落實煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)、煤礦整頓關閉、煤礦安全監(jiān)督檢查、煤礦安全生產(chǎn)專項整治、事故隱患整改及復查、煤礦事故責任人責任追究落實等情況;依法監(jiān)察煤礦企業(yè)貫徹落實國家煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)程和標準、安全生產(chǎn)責任制建立和落實、隱患排查治理、瓦斯水火等重大災害治理方案和措施的落實、安全生產(chǎn)系統(tǒng)、安全生產(chǎn)設施和條件、安全生產(chǎn)資質(設備、人員)管理等情況。

3.合理確定監(jiān)察周期。省局根據(jù)本省(市、區(qū))及分局監(jiān)察區(qū)域內煤礦數(shù)量、分布、生產(chǎn)規(guī)模、災害程度及安全狀況，對煤礦進行分類分級，結合監(jiān)察執(zhí)法力量合理確定不同類別礦井的監(jiān)察周期。

4.監(jiān)察執(zhí)法主要方式。執(zhí)法監(jiān)察時根據(jù)監(jiān)察執(zhí)法計劃和主要監(jiān)察內容制定檢查方案，每次可檢查其中一項或多項內容，通過對煤礦現(xiàn)場進行抽查的方式，檢查企業(yè)主體責任落實情況，督促企業(yè)落實主體責任。對發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為和事故隱患依法處理處罰。定期向地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦企業(yè)進行通報，并督促地方政府煤礦安全監(jiān)管部門和煤礦企業(yè)跟蹤落實整改情況。

二、實行計劃監(jiān)察執(zhí)法

5.統(tǒng)籌執(zhí)法計劃編制。省局和分局應根據(jù)國家監(jiān)察工作主要內容,結合確定的不同類別礦井監(jiān)察周期，科學制定年度執(zhí)法計劃，合理確定監(jiān)察礦次、監(jiān)察內容、監(jiān)察方式和監(jiān)察工作日數(shù)。做好年度執(zhí)法計劃的有效銜接，對不同類別礦井在監(jiān)察周期內應實現(xiàn)監(jiān)察執(zhí)法全覆蓋。省局和分局應根據(jù)年度執(zhí)法計劃編制月度執(zhí)法計劃。省局和分局執(zhí)法計劃應各有側重、統(tǒng)籌安排、做好銜接。

6.嚴格執(zhí)法計劃審批。執(zhí)法計劃應由上一級煤礦安全監(jiān)察機構批準后方可實施。省局年度執(zhí)法計劃報國家煤礦安監(jiān)局備案;分局年度執(zhí)法計劃報省局審批，月度執(zhí)法計劃報省局備案。執(zhí)法計劃實施過程中可根據(jù)實際情況進行調整，調整時應及時按程序報備。

7.加強執(zhí)法計劃執(zhí)行分析。省局和分局應認真落實監(jiān)察執(zhí)法計劃，定期分析執(zhí)法計劃執(zhí)行、行政處理處罰、執(zhí)法文書下達等情況及監(jiān)察執(zhí)法工作中存在的問題，研究解決執(zhí)法工作中發(fā)現(xiàn)的突出問題和存在的共性問題。

8.強化執(zhí)法計劃執(zhí)行考核。省局應將執(zhí)法計劃執(zhí)行情況作為重點內容納入年度工作目標考核，定期對機關處室及所屬分局執(zhí)法計劃執(zhí)行情況進行檢查、考核、總結分析。分局對執(zhí)法計劃執(zhí)行情況每季度至少進行一次自查，省局對機關處室及所屬分局執(zhí)法計劃執(zhí)行情況每年至少進行一次考核，考核和總結分析報告要進行通報，并上報國家煤礦安監(jiān)局。

三、嚴格監(jiān)察執(zhí)法程序

9.制作檢查方案。進行檢查前，依據(jù)執(zhí)法計劃確定的監(jiān)察內容，并根據(jù)煤礦的基本情況、生產(chǎn)布局、災害特點和存在的突出問題等，編制具有針對性和可操作性的檢查方案，明確工作內容、人員分工、監(jiān)察方式、檢查地點和事項等。對確定的檢查地點和事項應采用列表的方式細化需要檢查的具體項目和內容，監(jiān)察執(zhí)法人員對照表格逐項檢查。檢查方案由監(jiān)察執(zhí)法帶隊負責人組織制定和審定。

10.遵循監(jiān)察執(zhí)法流程。健全完善“編制執(zhí)法計劃-確定檢查礦井-制定檢查方案-開展執(zhí)法檢查-依法處理處罰-及時復查督辦-按期結案歸檔”的閉合執(zhí)法工作機制。對煤礦企業(yè)實施監(jiān)察執(zhí)法時，應有兩名以上煤礦安全監(jiān)察員參加，并主動出示執(zhí)法證件，告知相關事項，依法依規(guī)實施監(jiān)察執(zhí)法。

11.依法作出相應處理。在監(jiān)察執(zhí)法中，發(fā)現(xiàn)煤礦企業(yè)存在違法違規(guī)生產(chǎn)建設行為和事故隱患，應予以糾正、排除，依法下達監(jiān)察執(zhí)法文書，作出處理處罰決定。檢查中發(fā)現(xiàn)存在重大事故隱患可能危及職工生命安全的緊急情況時，應責令煤礦撤出危險區(qū)域作業(yè)人員，并通報縣級以上地方人民政府或相關部門采取相應措施，督促煤礦整治并消除事故隱患。

12.及時督促復查整改。對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為或事故隱患，按規(guī)定對整改情況需要復查的事項，應移交或告知地方煤礦安全監(jiān)管部門，并督促其復查。認為需要自行復查的事項，整改期限屆滿或煤礦企業(yè)提出申請時應及時進行復查。

13.強化對地方監(jiān)管工作監(jiān)督檢查。按照《關于切實加強對地方政府煤礦安全監(jiān)管工作監(jiān)督檢查的意見》要求進行監(jiān)督檢查，對煤礦暴露出的問題和事故隱患應定期向地方政府通報、報告，對傾向性、苗頭性問題提出執(zhí)法建議，督促地方政府及其相關部門監(jiān)督煤礦企業(yè)制定整改方案、落實整改責任和期限。

14.依法辦理案件移送。發(fā)現(xiàn)煤礦存在屬于其他有關部門職責范圍的非法違法行為，應依法制止，并移送有關部門進一步處理。涉嫌超層越界開采的，移送國土資源部門;涉嫌非法違法用工的，移送人力資源和社會保障部門;涉嫌未批先建的建設項目，移送投資主管部門。涉及需要采取停電、停止供應民用爆炸物品的，通知電力監(jiān)管、公安部門;涉及吊銷或暫扣安全生產(chǎn)許可證的，告知地方政府和地方煤礦安全監(jiān)管、公安、電力監(jiān)管、國土資源和工商等部門。對存在重大隱患不消除或故意造成重大隱患的國有煤礦責任人應建議其上級紀檢監(jiān)察部門按照規(guī)定追究責任。

15.依法提請強制執(zhí)行。發(fā)現(xiàn)被責令停產(chǎn)整頓煤礦擅自組織生產(chǎn)，或經(jīng)停產(chǎn)整頓逾期仍不具備安全生產(chǎn)條件的，應提請地方人民政府予以關閉;對拒不執(zhí)行處理處罰決定的，應向地方人民政府報告或向有關部門通報。對拒不執(zhí)行處罰決定、逾期不繳納行政罰款的，應申請人民法院強制執(zhí)行;

16.建立“行刑銜接”機制。嚴厲查處打擊煤礦安全生產(chǎn)非法違法行為，依據(jù)《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》等相關法律法規(guī)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)煤礦非法違法生產(chǎn)行為涉嫌犯罪的，應向公安機關進行移送。建立完善涉嫌犯罪的非法違法生產(chǎn)行為行政處罰與刑事處罰銜接機制，實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰無縫對接。

四、規(guī)范監(jiān)察執(zhí)法行為

17.嚴格行政處罰自由裁量標準。行政處罰決定必須以事實為依據(jù)，與違法違規(guī)行為的性質、情節(jié)以及社會危害程度相當，定性準確，處罰適當。嚴格落實煤礦安全監(jiān)察行政處罰自由裁量實施標準，規(guī)范和明確行政處罰自由裁量權的實施原則、決定程序和報送備案等，推進監(jiān)察執(zhí)法規(guī)范化、程序化、標準化。

18.規(guī)范重大行政處罰。發(fā)現(xiàn)需要作出吊銷(撤銷)證照、較大數(shù)額經(jīng)濟處罰、停產(chǎn)整頓等重大行政處罰的，必須做到“事實清楚、證據(jù)充分、依據(jù)可靠、程序合法、集體決定”。對案件情節(jié)復雜或重大違法行為的行政處罰，應經(jīng)過省局(分局)集體討論決定。給予停產(chǎn)整頓處罰的，應在執(zhí)法文書中明確整頓的內容、時間等具體要求，并暫扣安全生產(chǎn)許可證。分局作出上述決定的應報省局備案。

19. 規(guī)范執(zhí)法文書制作。正確選擇和使用監(jiān)察執(zhí)法文書，做到從執(zhí)法計劃、檢查方案、檢查和處理、立案查處、行政處罰、復查整改、案件結案歸檔的閉合管理。制作執(zhí)法文書應使用規(guī)范用語，依據(jù)有關法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)程和行業(yè)標準規(guī)定對違法違規(guī)行為和事故隱患進行描述。定期開展執(zhí)法文書評議和執(zhí)法案卷評查活動，通過開展監(jiān)察執(zhí)法文書制作培訓、交流學習、專家點評等活動，提高執(zhí)法文書制作質量和水平。

20.創(chuàng)新監(jiān)察執(zhí)法方法。不斷改進和創(chuàng)新監(jiān)察執(zhí)法的方法和手段，可以采取異地執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、專家會診、集中執(zhí)法等方式，適時開展“四不兩直”(不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待，直奔基層、直插現(xiàn)場)暗查和突擊監(jiān)察。強化預防控制措施，督促企業(yè)建立隱患排查治理自查自改自報的長效機制，嚴格查處企業(yè)違法違規(guī)行為。

21.公開重大執(zhí)法信息。依法對企業(yè)重大違法違規(guī)行為及重大事故隱患作出的處理處罰決定應在20個工作日內向社會公開，并納入安全生產(chǎn)信用體系進行失信懲戒。重大執(zhí)法信息公開應與“打非治違”、建立違法煤礦企業(yè)“黑名單”和安全生產(chǎn)違法行為信息庫等相結合，公開曝光反面典型，充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用。

22.建立權力、責任清單。結合省(市、區(qū))實際，省局依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《煤礦安全監(jiān)察條例》等法律法規(guī)規(guī)章以及法定職責規(guī)定，制定省局和分局行政權力和責任清單，以清單方式明確每項煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法職權和責任，制定各項權利行使流程圖，及時向社會公布，切實做到監(jiān)察執(zhí)法不缺位、不越位。

23.加強執(zhí)法行為監(jiān)督。按照《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督辦法》，定期組織開展執(zhí)法分析和監(jiān)督檢查。加強重大行政處罰的備案審查，認真復核已下達的執(zhí)法文書，對事實不清楚、程序不合法、依據(jù)不充分、裁量不恰當、法律適用不準確的，及時提出整改要求予以糾正。對同類煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法案件應按照不低于10%的比例，定期召集相關煤礦企業(yè)進行公開裁定。

24.建立執(zhí)法記錄制度。推廣使用煤礦安全監(jiān)察便攜式移動執(zhí)法終端，對煤礦安全現(xiàn)場監(jiān)察執(zhí)法過程進行記錄，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

國家煤礦安監(jiān)局

2015年 月 日