工傷認定行政案件審判的有關問題分析
2004年1月1日國務院頒布施行的《工傷保險條例》，確定了我國工傷事故保險責任處理的基本原則和具體方法，但該條例未對工傷作出定義，僅僅列舉式地規(guī)定哪些情形應當認定為工傷或視同工傷，由于我們不能用通常的認識或者理論上的分析來代替法律的明確規(guī)定，在實際的操作層面上，審理工傷認定行政案件還存在著許多困惑和分歧：適用范圍不明確；存在法律沖突；對認定條件的理解不一致；在訴訟程序方面有所沖突等等。本文以“工傷認定行政案件審判的有關問題分析”為題，通過對一些困惑和分歧辨析，提出解決問題的粗淺建議。
（一）工傷事故的界定
1、國際勞工大會對工傷的界定
“工傷”是國際上通用的術語，根據國際勞工大會歷年通過的有關公約，工傷應是指“由于工作直接或間接引起的事故”(出處：劉有錦.國際勞工法概要,北京：勞動出版社，1985，)，最初這個范圍不包括職業(yè)病，隨著時間的推移，各國逐漸開始將職業(yè)病也納入工傷范疇，并以國際公約的形式確定了現(xiàn)在的工傷概念。
2、我國學術界對工傷的界定
在我國《工傷保險條例》公布之前，學界對工傷事故概念的理解，通常認為工傷事故是指各類企業(yè)職工在執(zhí)行工作職責中因工負傷、致殘、致死的事故?！豆?a href=http://www.treasurewfy.com/gsbx/ target=_blank class=infotextkey>保險條例》沒有給工傷事故概念進行界定，僅僅對工傷的范圍作出了規(guī)定。按照該條例的基本精神，王興全主編的《勞動法學》對工傷作了這樣的界定：工傷即因工負傷。工，就其本質而言，是指職工在執(zhí)行勞動過程中執(zhí)行職務（業(yè)務）的行為，即可能是在工作時間和工作地點之內，也可能是在其他時間或地點；傷，是指職工在勞動過程中所受到的急性傷害，包括負傷、致殘、死亡。所以工傷可定義為，職工在執(zhí)行勞動過程中因執(zhí)行職務（業(yè)務）而受到的急性傷害。
例如，劉某為某工廠職工，2008年2月16日，劉某發(fā)現(xiàn)其所在車間的機床零件損壞，遂上報了車間主任，車間主任安排劉某上街購買。在上街購買零件的路上，劉某被一輛疾駛的摩托車撞傷，送醫(yī)院搶救。肇事摩托車逃逸，在搶救和住院治療的過程中，共花去醫(yī)療費3000余元。出院后，劉某向所在單位提出：自己是在為單位上街購物的過程中受傷的應享受工傷待遇。這樣的案件，就是工傷事故案件，符合工傷事故概念的界定。
3、工傷與非工傷界限分析
工傷與非工傷界限通常有：（1）時間界限。即工傷一般只限于工作時間之內所發(fā)生的急性傷害。（2）空間界限。即工傷一般只限于生產、工作區(qū)域之內所發(fā)生的急性傷害。（3）職務界限。即工傷一般只限于執(zhí)行職務而發(fā)生的急性傷害。（4）主觀過錯界限。即除了職工本人故意造成的急性傷害不應屬于工傷之外，發(fā)生在職工本人有過失或有過錯的主觀心理狀態(tài)下的傷害，只要符合其他工傷條件，都應屬于工傷，決不能以職工本人對急性傷害的發(fā)生有過失為由，將該傷害排除在工傷范圍之外。（5）法定特殊界限。即立法上明確規(guī)定，在工傷的一般界限之外應屬于工傷的特殊情況。
（二）工傷事故的法律特征
1、工傷事故是發(fā)生在各類用人單位中的事故
工傷事故存在于各類用人單位之中。所謂用人單位是指我國境內全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)單位、私營企業(yè)、三資企業(yè)，以及雇傭他人從事勞動的個體工商戶或者合伙組織。換言之，只要雇用職工為自己提供勞務，與自己有勞動關系的企業(yè)或者個體工商戶、個人合伙，都屬于本條例“用人單位”，都應當按照《工傷保險條例》的規(guī)定，保障職工的權利。
2、工傷事故是職工在工作時間和工作場所因工作原因所遭受的傷害
根據《工傷保險條例》的規(guī)定，把“因工作原因”作為認定工傷的核心。認定為工傷的情形在把握時應主要考慮是否因工作原因，視同工傷的情形在把握時應嚴格掌握法律的規(guī)定，在作出不得認定為工傷的決定時應有充分的證據。對于職工在工作時間和工作場所內受到的傷害，是否屬于履行工作職責所致，在工傷認定過程中，應對各方面情況進行綜合分析，沒有證據否定職工所受到的傷害與履行工作職責有必然聯(lián)系的，在排除其他非履行工作職責的因素后，應認定為履行工作職責。
3、工傷事故是職工在執(zhí)行工作職責中發(fā)生的事故
各類企業(yè)的職工都是民事主體，都享有身體權、健康權和生命權。這些權利在任何場合都有遭受傷害的可能性。工傷事故在發(fā)生的時間和場合上有明確的限制，只限于職工在工作中因工致傷致死的范圍，其他時間和場合發(fā)生的事故，即使是侵害了職工的上述權利，也不在工傷事故范圍之中。工傷事故還包括患職業(yè)病，無論是患何種職業(yè)病，均與工作有關，都是在工作時間、工作場所和因工作原因所造成的損害，因此，都屬于工傷事故的范圍。
二、審理好工傷認定行政案件需解決的幾個難點問題
（一）工傷構成條件問題
《工傷保險條例》列舉了七種應當認定為工傷的情形和三種視同工傷的情形，同時也規(guī)定了三種不得認定為工傷或視同工傷的情形。一般而言，絕大多數(shù)的職工傷亡情形要么符合第十四條、十五條的肯定性規(guī)定，且不在第十六條排除性規(guī)定之列，可認定為工傷；但從司法實踐看，還有很多情形既不符合認定工傷或視同工傷的條件，也不符合不予認定工傷的條件，如，在工休期間發(fā)生的傷亡事故、遭受原因不明的第三方侵害造成的傷亡、工作中遭受自然力的傷害、參加單位組織的活動中發(fā)生傷亡事故等等，當其申請工傷認定時，就找不到法律規(guī)定的對應之情形，那么對該傷亡事故究竟作何認定以及適用哪一法律條款就成為困擾有關機關的問題。遇到該種情形，一種觀點認為勞動保障行政部門經調查取證后發(fā)現(xiàn)，職工的傷亡情形既不符合第十四、十五條的肯定性規(guī)定，也不屬于第十六條的排除情形，比如職工在下班途中不慎滑倒摔至重傷，大多數(shù)勞動保障行政部門認為，既然職工的傷亡事故不符合條例第十四、十五條規(guī)定的情形，則不論其是否符合第十六條的規(guī)定，都應認定為非工傷。筆者認為，職工傷亡情形千變萬化，原因也復雜多樣，有的是在私自加班過程中受傷，有的是在廁所或去車間的通道上受傷，有的是在自行幫助別人或從事有利于用人單位但并非其職責的事務中受傷等等，如果我們對工作時間、工作場所、工作原因作狹義理解的話，很多傷亡職工將得不到工傷認定和保險救濟，這對作為社會弱勢群體的他們是很不公平的。
?。ǘ﹦趧雨P系主體資格問題
根據《勞動合同法》第二條，企業(yè)、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者適用《勞動合同法》。一般理解是未經登記注冊的非法組織不是法律意義上的企業(yè)，自然人更不能成為《勞動合同法》規(guī)定的用工主體。但是實踐中，非法組織用工的情況并不少見，個人名義雇工也不在少數(shù)。如不將其納入《勞動合同法》的調整，就會導致非法組織或個人雇傭的勞動者的權益得不到有效的保護。據統(tǒng)計，以工傷事故賠償糾紛立案受理，但法院審理后認為被告主體不適格的案件約占了相當一部分。這類案件中，最有代表性的是建筑行業(yè)的農民工在工作中受傷的案件。建筑工程經層層轉包，直接招用農民工的主體往往不具備《勞動合同法》規(guī)定的用人單位主體資格，甚至是以包工頭個人名義雇請農民工，而有用人單位主體資格的建筑施工企業(yè)又拒絕與農民工簽訂勞動合同，這種情況下農民工一旦發(fā)生傷亡事故，其權益將難以得到保障。
?。ㄈ┕J定、傷殘鑒定、勞動仲裁和訴訟銜接問題
工傷認定是由勞動保障行政部門負責，勞動仲裁部門及人民法院均無權認定。同樣，勞動能力鑒定由勞動能力鑒定委員會負責，勞動仲裁部門及人民法院也無權認定。如果當事人未經工傷認定或未經勞動能力鑒定就提起訴訟，人民法院應當如何處理？相關法律并未就此作出規(guī)定。此外，勞動仲裁與訴訟也存在銜接上的問題：首先，仲裁主體與訴訟主體的銜接存在問題。未參加仲裁的工傷事故賠償案件當事人參加訴訟，是否可以判其承擔民事責任，這在審判實踐中存在著爭議。其次，仲裁請求與訴訟請求的銜接存在問題。仲裁的一方當事人未起訴，但在答辯中提出了請求，此時對該請求應否審理？再次，判決內容與仲裁內容的銜接存在問題。經常有用人單位在訴訟中稱，勞動者未起訴，法院卻判決用人單位履行給付義務，違反了民訴法“不告不理”的原則。這些問題，都是審判實踐中經常遇到而又最為棘手的問題，有待在今后的立法中加以解決。
（四）、繼續(xù)安排力所能及工作問題
現(xiàn)行工傷處理規(guī)定仍然保留用人單位要與工傷職工保持勞動關系的方法，這種捆綁式的規(guī)定不符合客觀規(guī)律，在實踐中也出現(xiàn)了許多問題。新的工傷保險法規(guī)根據職工傷殘等級，確定了不同的處理方法，其中被評定為五級到十級傷殘的職工還可以選擇繼續(xù)留在原用人單位工作。一旦勞動者作出了這樣的選擇，將為自己的權利保護留下隱患。在處理工傷事故賠償問題的時候，用人單位常常為節(jié)省高額的醫(yī)療補助金和傷殘就業(yè)補助金而承諾為勞動者安排力所能及的工作，但畢竟勞動者已經身有殘疾，用人單位很快就會發(fā)現(xiàn)殘疾者是一個負擔，態(tài)度開始改變，開始利用其優(yōu)勢地位以各種各樣的辦法逼迫勞動者犯錯，目的就是要找借口開除勞動者，逃避支付醫(yī)療補助金和傷殘就業(yè)補助金。
三、完善工傷認定的對策性建議
?。ㄒ唬⑦M一步明確和擴大工傷認定的主體范圍
首先，對類似的關系應當通過法律、法規(guī)的形式予以理順，明確區(qū)分勞動（雇傭）關系和承攬關系的標準，并爭取將這類務工者納入工傷保險的范圍。其次，可以對工傷保險的主體資格與工傷賠償?shù)闹黧w資格加以區(qū)分，前者是負有參加工傷保險義務的主體所應具備的資格，后者則是作為工傷賠償義務人應具備的資格。因此，不符合工傷保險主體資格的非法單位及個人等，同樣可以成為工傷賠償?shù)闹黧w，并且這類工傷賠償?shù)臍w責原則也應參照工傷賠償?shù)囊话阍瓌t（即無過錯補償原則），賠償標準也應參照工傷賠償?shù)囊话?a href=http://www.treasurewfy.com/fgbz/mabz/ target=_blank class=infotextkey>標準。
?。ǘ?、理順工傷認定、傷殘鑒定、勞動仲裁和訴訟的關系
首先，應當明確未經工傷認定和傷殘鑒定，當事人就起訴到法院的情況如何處理。因為工傷認定是案件定性的依據，未被認定為工傷就以工傷事故賠償糾紛進行處理可能導致案件定性錯誤，浪費司法資源。而《工傷保險條例》規(guī)定勞動能力鑒定是由用人單位、工傷職工或者其直系親屬提出，因此人民法院委托鑒定也不恰當。有鑒于此，建議今后的立法或者審判指導中明確規(guī)定這種情況的處理原則。
其次，應當對仲裁和訴訟程序作整體考慮。對于仲裁裁決與民事判決的銜接問題上，民訴法有關的“不告不理”原則在勞動爭議案件中應有所變通。由于一方提起了訴訟，仲裁裁決就不生效，故法院就需針對勞動者的仲裁請求作出判決，否則當事人將失去執(zhí)行的依據。一般的做法是：對當事人無異議的部分直接按仲裁裁決作判，對當事人有異議的部分審查后作判。
（三）、為繼續(xù)安排力所能及的工作制定相應的配套措施
繼續(xù)安排力所能及的工作這一制度，在實踐中已經是形同虛設。徹底解決這一問題的辦法，就是要制定相應的配套措施。首先，勞動者遭到用人單位刻意刁難的時候要有投訴的途徑。其次，要縮小用人單位在繼續(xù)安排工作和不安排工作的利益差別，規(guī)定用人單位在安排工作后又與勞動者解除合同的，仍應支付補償金。另外，還應盡快建立和完善殘疾人康復就業(yè)制度，為工傷致殘的勞動者安排好出路。在現(xiàn)階段，也只有通過實例的宣傳，讓勞動者充分認識到選擇繼續(xù)留在原用人單位工作的風險。
?。ㄋ模?、 改革審判制度，簡化訴訟程序
大量的審判實踐表明，工傷認定的行政訴訟雖然在一定程度上起到了對行政機關認定結論的合法性進行審查的作用，但在更大程度上阻礙了傷亡職工獲得損害賠償救濟的及時性。我們應當考慮取消對工傷認定結論的行政訴訟，讓法院對工傷認定的司法審查職能在工傷損害賠償?shù)拿袷略V訟中實現(xiàn)。如果用人單位和職工對勞動保障行政部門作出的認定結論均無異議，則法院可在民事訴訟中直接以該認定結論和其他證據為依據，判定工傷損害賠償責任的分擔及賠償金的支付。如果用人單位或職工對勞動保障行政部門的認定結論有異議，也可在民事訴訟中提出，由法院對作為證據的工傷認定結論進行審查，然后決定是依據該認定結論還是法院查證的事實來判定工傷損害賠償責任的分擔及賠償金的支付。這樣不僅減少了職工獲得損害賠償?shù)脑V訟環(huán)節(jié)，也避免了行政訴訟中司法權的局限性。
結語
審理工傷認定行政案件存在的各種問題，很大程度上源于有關工傷認定法律法規(guī)規(guī)定的不明確、不完善、不具體，不論是勞動保障行政部門在對工傷事故進行認定時，還是法院對工傷認定結論進行審查時都會產生對法律理解適用的分歧與混亂。而《工傷保險條例》對此規(guī)定得比較簡單、抽象，使案件的處理有較大的靈活性和自由裁量空間。在目前對有關工傷認定法律的理解分歧尚未有效地統(tǒng)一和規(guī)范之前，筆者認為，對工傷認定行政案件的處理應當把握一個原則，即在沒有確鑿、充分、明顯的證據表明職工的傷亡屬于非工傷時，一般應從《工傷保險條例》的立法原則、立法精神、維護職工合法權益、維護社會穩(wěn)定的角度出發(fā)，盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度理解，這樣有利于實現(xiàn)社會整體公平，減少不安定因素。同時建議在適當?shù)臅r候，由有關部門制定相關補充規(guī)定、實施細則或司法解釋，對工傷認定的爭議問題作出明確的闡述，統(tǒng)一各方認識，規(guī)范處理標準，有效地指導行政執(zhí)法與審判實踐。
